Ukraina hyväksyy Steinmeierin sanamuodon: mistä on kysymys?

Suomessakin on uutisoitu Ukrainan suostuvan järjestämään vaalit Venäjän valtaamissa osissa Donetskin ja Luhanskin läänejä. Ukrainan tekemä myönnytys näyttää liikauttavan sodan diplomaattista pattitilannetta eteenpäin. Mistä on kysymys ja mitä seuraavaksi tapahtuu? Valistunut arvaukseni on, ettei rauhaa tule eikä mitään muutakaan erityistä seuraa.  

Itäisessä Ukrainassa käytävän sodan todelliset osapuolet ovat ns. Donetskin ja Luhanskin tasavaltoja hallitseva Venäjä ja sen hyökkäystä vastaan puolustautuva Ukraina. Sota on siis ensisijaisesti kahden valtion välinen, vaikka Venäjä kiistääkin joukkojensa läsnäolon Ukrainan itäosassa. Sodalla on osittain myös kansalaissodan luonnetta sikäli että osa paikallisesta väestöstä kannattaa Venäjän miehitysvaltaa ja sotii Venäjän puolella. Mitään itsenäistä päätäntävaltaa ns. tasavalloilla ei kuitenkaan ole. Vastaus paljon kiisteltyyn kysymykseen siitä, onko sota Venäjän ja Ukrainan välinen vai Ukrainan sisällissota näyttää siis erilaiselta riippuen tarkastellaanko sitä missä päätökset tehdään vai sitä mikä on ns. tasavaltojen armeijoiden kokoonpano. 

Ennen sodan alkua vuonna 2014 lääneillä oli omat vapailla vaaleilla valitut valtuustonsa, joissa enemmistö oli Viktor Janukovytšin Alueiden Puolueella. Venäjä hajotti valtuustot ja valitutti ns. tasavalloille uudet edustuselimet vaaleilla, joihin toisin ajattelevilla ei ollut mahdollisuutta osallistua ja joiden ääntenlaskua havainnoimassa ei ollut puolueettomia tarkkailijoita. Koska Alueiden Puolue ei suinkaan ajanut Donetskin ja Luhanskin irrottamista Ukrainasta, sen kannatuksesta ei voi tehdä johtopäätöksiä ns. tasavaltojen kannatuksesta.  

Ennen Venäjän hyökkäystä Ukrainaan vuonna 2014 Donetskin ja Luhanskin lääneissä oli yhteensä 6 619 000 asukasta. Ns. tasavaltojen alueella asuu nyt noin kolme miljoonaa ihmistä ja Ukrainan hallitsemassa osassa läänejä hieman vähemmän. Miehitettyjen alueiden sotaa edeltävän ajan  väestöstä noin 1 450 000 on rekisteröitynyt evakoiksi Ukrainassa. Todellisuudessa suuri osa rekisteröidyistä evakoista on eläkeläisiä jotka asuvat edelleen miehitetyillä alueilla, mutta he ovat hankkineet evakkostatuksen helpottaakseen ukrainalaisen eläkkeen saamista. Toisaalta monet oikeat evakot eivät ole rekisteröityneet, minkä vuoksi evakoiden todellisen kokonaismäärän arvioiminen on vaikeaa. Puolalaiset tutkijat arvioivat Ukrainassa olevien evakoiden kokonaismääräksi 800 000.  https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2019-01-16/shadow-war-ukraines-policy-towards-internally-displaced . Venäjä väittää aluueellaan olevan 1,7 miljoonaa pakolaista Ukrainasta, mutta tämä on ristiriidassa sen oman tilastoviraston julkaisemien tietojen kanssa, joiden mukaan pakolaisstatuksen sai 2014-2017 kaikkiaan 693 000 ukrainalaista:https://www.stopfake.org/en/fake-since-2014-1-7-million-ukrainians-asked-for-asylum-in-russia/ . Liikkeellä olevista luvuista on vaikea muodostaa johdonmukaista kokonaiskuvaa, mutta joka tapauksessa muualle Ukrainaan ja Venäjälle paenneita on kumpiakin paljon. 

Krimin politiikasta aikanaan ennen sen miehitystä tasapainoisen teoksen The Crimea Question: Identity, Transition, and Conflict kirjoittanut Oxfordin yliopiston valtio-opin professori Gwendolyn Sassen tutkimusryhmä on tänä vuonna toteuttanut puhelimitse mielipidetutkimuksen miehitettyjen alueiden asukkaiden parissa: https://theconversation.com/most-people-in-separatist-held-areas-of-donbas-prefer-reintegration-with-ukraine-new-survey-124849 Vastaajia oli 962. Heistä 18% halusi alueen liittyvän Venäjään ilman erityisasemaa, 27% halusi sille autonomian Venäjän yhteydessä, 31% autonomian Ukrainan yhteydessä ja 24% paluuta Ukrainaan ilman erityisasemaa. Ukrainaan kuulumista kannatti siis 55% haastatelluista, Venäjään kuulumista 45%. Ukrainan hallitsemassa osassa Donetskin ja Luhanskin läänejä sama tutkimus toteutettiin tapaamalla 906 haastateltavaa henkilökohtaisesti. Heistä 65% kannatti alueen kuulumista Ukrainaan ilman erityisasemaa, 31% autonomiaa Ukrainan  yhteydessä, 2% autonomiaa  Venäjän yhteydessä ja 2% kuulumista  Venäjään ilman erityisasemaa. 

Sodan lopettamiseen tähtäävät neuvottelut perustuvat Minskin sopimukseen, joita on itse asiassa kaksi. Ensimmäinen solmittiin syyskuussa 2014 ja toinen helmikuussa 2015. Ennen Minskin sopimusten sisällön ja allekirjoittajien tarkastelemista on syytä muistuttaa aiemmasta sopimuksesta, joulukuussa 1994 allekirjoitetusta Budapestin muistiosta, jossa Venäjä, Yhdysvallat ja Britannia sitoutuivat kunnioittamaan Ukrainan itsenäisyyttä ja sen alueellista koskemattomuutta sekä pidättäytymään sotilaallisesta tai taloudellisesta painostuksesta Ukrainaa kohtaan.  Allekirjoittajavaltiot sitoutuivat keskustelemaan keskenään, jos tehtyihin sitoumuksiin liittyviä kysymyksiä ilmaantuisi. Venäjän toimet Ukrainassa ovat ilmeinen rikkomus Budapestin muistiota vastaan.  

Minskin sopimukset allekirjoittivat Ukraina, Venäjä, Venäjän perustamien ns. tasavaltojen johtajat henkilökohtaisesti sekä Euroopan Turvallisuus ja Yhteistyöjärjestö ETYJ. Vaikka Saksa ja Ranska eivät olekaan allekirjoittajia, toinen Minskin sopimus syntyi huippukokouksessa johon niiden johtajat aktiivisesti osallistuivat. Ensimmäisessä sopimuksessa sovittiin aselevosta ja sodan lopettamiseen liittyvästä poliittisesta prosessista: Ukraina myöntäisi Donbassille autonomian rajoitetun ajan voimassa olevalla lailla, jonka nojalla alueella järjestettäisiin vaalit. Kaikki laittomat aseelliset ryhmät poistuisivat maasta ja ETYJ tarkkailisi Ukrainan ja Venäjän välistä rajaa. Sopimus hillitsi sotaa vain lyhyen ajan. Ukraina sääti sen määräämän väliaikaisen lain Donbassin autonomiasta ja vankeja vaihdettiin, mutta muuten sopimus ei toteutunut. Toinen Minskin sopimus solmittiin sotilaallisessa tilanteessa, jossa Ukraina oli ahtaalla Venäjän hyökätessä voimakkaasti. Toinen sopimus ei korvannut ensimmäistä, vaan täsmensi, miten ensimmäisen sopimuksen määräykset saatettaisiin voimaan: aluksi kummankin osapuolen joukot loittonisivat toisistaan, minkä jälkeen aloitettaisiin keskustelut vaalien järjestämisestä. Vaalit järjestettäisiin Ukrainan lakien mukaisesti, ja Ukraina saisi Venäjän vastaisen rajan valvontaansa vaalien jälkeen: valvonnan palauttaminen aloitettaisiin yksi päivä vaalien jälkeen ja se saatettaisiin päätökseen Ukrainan uudistettua perustuslakinsa. Perustuslakia uudistettaisiin hajauttamalla päätäntävaltaa ja ottamalla huomioon “Donetskin ja Luhanskin läänien eräiden alueiden” erityisluonne muun muassa siten, että paikalliset vaaleilla valitut neuvostot saisivat muodostaa omia miliisijoukkojaan. Sopimuksen toteutumisen seuraamista varten muodostettiin niin sanottu kolmikantainen yhteysryhmä, johon kuuluvat Ukrainan, Venäjän ja EYJ:n edustajat. Sopimuksen toteuttamisesta keskustellaan myös epäsäännöllisesti kokoontuvassa ja puhelimitse keskinäistä yhteyttä ylläpitävässä ns. Normandian ryhmässä, johon kuuluvat Ukrainan, Venäjän, Saksan ja Ranskan johtajat. 

Toinenkin Minskin sopimus on toteutunut vain pieneltä osin: ETYJ on valvonut tulitauon noudattamista ja rikkomista luultavasti hieman hilliten sotatoimia. Venäjä ei kuitenkaan päästä ETYJ:n tarkkailijoita vapaasti liikkumaan miehitetyillä alueella ja etenkään sen Venäjän vastaisella rajalla. Osapuolet ovat myös vaihtaneet jonkin verran vankeja. Taistelut jatkuvat joka päivä ja useimpina päivinä Ukrainan puolella on kuolonuhreja. Toisen Minskin sopimuksen ehdoissa mainittu ensimmäinen askel kohti rauhaa on siis toteutumatta: taistelujen piti ensin loppua ja joukkojen loitontua toisistaan, ja vaalien valmistelun piti alkaa vasta sen jälkeen. Kuuntelin viime keväänä ETYJ:n tarkkailijoiden johtajan virasta juuri poistuneen sveitsiläisen Alexander Hugin alustuksen, jossa hän kertoi, että sopimuksen kieltämien raskaiden aseiden käytön tapauksista 55% tulee Venäjän puolelta. Koska Venäjän hallitus on ollut ilmeisen haluton noudattamaan sopimusta miltään osin, ei Ukrainan edellisen presidentin Petro Porošenkon hallintokaan noudattanut sopimuksen kaikkia kohtia. Ukrainan säätämä laki miehitettyjen alueiden erityishallinnosta jäi kuolleeksi kirjaimeksi. 

Minskin sopimuksessa on useita Ukrainalle erittäin vaarallisia ja joitakin käytännössä toteutettavaksi mahdottomia kohtia. Vaalit on järjestettävä ennen kuin Ukraina saa koko Venäjän vastaisen rajansa valvontaansa, mutta samalla demokraattisten periaatteiden ja Ukrainan lakien mukaisesti. Teoriassa tämä voisi olla mahdollista, jos Venäjän hallituksella olisi halukkuutta sallia vapaat vaalit: tehtiinhän niin Itä-Saksassa vuonna 1990, vaikka neuvostoarmeija oli yhä paikalla. Mikään ei nyt kuitenkaan viittaa siihen, että Venäjän hallitus sallisi Ukrainan lakien mukaiset vapaat vaalit miehittämällään alueella. Jos vaalit järjestetään ennen kuin Ukraina saa rajan valvontaansa, niistä ei tule vapaat. Ukrainan olisi tämän jälkeen neuvoteltava omasta perustuslaistaan käytännössä Venäjän nimittämien paikallisten neuvostojen kanssa. Koska paikallisten neuvostojen pitää Minskin sopimuksen mukaan saada perustaa omia miliisijoukkoja, sopimuksen osittainen toteuttaminen voi periaatteessa johtaa nykyisten ns. tasavaltojen armeijoiden laillistamiseen.  Minskin sopimuksen sanamuoto tekee Ukrainalle mahdottomaksi lopettaa sota luovuttamalla miehitetyt alueet Venäjälle: ainoat mahdolliset myönnytykset ovat sellaisia, jotka laillistavat Venäjän tosiasiallisen hallinnon miehitetyillä alueilla ja ulottavat sen vaikutusvallan muuallekin Ukrainaan.

Presidentti Zelenskyn äskettäin hyväksymä ns. Steinmeierin muotoilu koskee Minskin sopimuksen mukaisten vaalien toteuttamista. Se on saanut nimensä Saksan entisen ulkoministerin ja nykyisen presidentin Frank-Walter Steinmeierin mukaan. Steinmeierin muotoilun mukaan miehitettyjen alueiden väliaikainen erityisasema (so. autonomia) astuu voimaan samana päivänä jona vaalit järjestetään. Jos ETYJ toteaa että vaalit ovat vapaat ja vastaavat ETYJ:n vaatimuksia, Ukrainan parlamentti säätää erityisaseman pysyväksi. 

Steinmeierin muotoilun hyväksyminen herättää Ukrainassa voimakasta kritiikkiä ja etenkin aiemman Porošenkon kannattajat nimittävät sitä antautumiseksi. Vaikka muotoiluun liittyy Ukrainan kannalta riskejä, antautumisesta puhuminen on mielestäni liioittelua. On epätodennäköistä, että Ukrainan myönnytys johtaa Venäjän nimittämän hallinnon tunnustamiseen sen kummemmin Ukrainassa kuin Saksassa, Ranskassa tai muissa EU-maissa. Näin on koska Minskin rauhanprosessi ei lähiaikoina ylipäänsä etene, mikä taas johtuu siitä, ettei Venäjän hallitus halua rauhaa. Vaikka vaalipäivästä sovittaisiin, kauan ennen vaaleja osoittautuu kiistattomasti ja yksiselitteisesti, etteivät ne ole vapaat. Venäjä ei salli muiden kuin itse muodostamiensa poliittisten ryhmien toimimista alueella. Ukrainan parlamentti voi hyvissä ajoin ennen vaalipäivää todeta tämän ilmeisen tosiasian. Sen toteamatta jättäminen olisi Ukrainan hallitukselle sisäpoliittisesti riskialttiimpaa kuin rauhanprosessin jatkaminen hinnalla millä hyvänsä. Sen jälkeen ETYJ:n on oleva hyvin vaikea väittää vaaleja vapaiksi ja Ukrainan lakien mukaan järjestetyiksi. 

Zelensky ja hänen hallintonsa ymmärtänevät itsekin yllä kuvaamani tapahtumasarjan myönnytystensä todennäköisimmäksi lopputulokseksi. Miksi sitten synnyttää paljon melua tyhjästä? Pidän luultavimpana, että Ukrainan viesti on todellisuudessa tarkoitettu etenkin niille EU-maiden poliitikoille, joiden mielestä sota on molempien osapuolten syy ja ratkaistavissa molemminpuolisin myönnytyksin. Ukraina osoittaa ettei sen yksipuolinen askel johda mihinkään, koska Venäjän hallitukselta toistaiseksi puuttuu rauhantahto.